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Revirement de jurisprudence quant au caractère attaquable d’une proposition de classement comme monument national

Par un récent et intéressant arrêt rendu le 6 novembre 2018, la Cour administrative a renversé la solution traditionnelle en matière de recours initié contre une proposition de classement comme monument national, une telle décision étant habituellement considérée comme un acte préparatoire, et par conséquent insusceptible de recours.

  1. Le processus de classement

Au niveau du cadre légal applicable, ce sont les dispositions de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux (ci-après « la Loi de 1983 ») qui délimitent le processus devant être suivi par les autorités et dont le coup d’envoi est matérialisé par une proposition de classement émise par le biais d’un arrêté ministériel :

« L’immeuble appartenant à toute personne autre que celles énumérées à l’article 3 est proposé au classement par arrêté du ministre, la Commission des Sites et Monuments nationaux et le conseil communal de la commune sur le territoire de laquelle l’immeuble est situé entendus en leurs avis, lesquels doivent être produits dans le délai de trois mois à partir de la notification de la proposition de classement. Passé ce délai, la proposition est censée être agréée.
L’arrêté détermine les conditions du classement. » (Article 4, §1-2 de la Loi de 1983)

Conformément à l’article 5 de la loi précitée de la Loi de 1983, « A compter du jour où le Ministre notifie au propriétaire sa proposition de classement, tous les effets du classement visés aux articles 9 à 15 s’appliquent de plein droit à l’immeuble concerné », ce renvoi couvrant principalement :

– les obligations d’information i) à un potentiel acquéreur de l’existence du classement, et ii) au Ministre de la vente opérée, si celle-ci se réalise (Art. 9 de la Loi de 1983) ;

– les interdictions au niveau de la destruction de l’immeuble, de son changement d’affectation, et de réalisation de travaux sans autorisation ministérielle préalable (Art. 10 de la Loi de 1983) ;

Suite à cette proposition de classement, et dans l’hypothèse où le propriétaire ne donne pas son consentement quant au principe du classement, les effets de ce dernier perdureront jusqu’à ce qu’une décision de classement soit prise, cette dernière devant intervenir au plus tard dans les douze mois de la proposition initiale.

Enfin, et conformément à l’article 4 §6 de la Loi de 1983, toujours dans l’hypothèse où le propriétaire décide de s’opposer au classement, la décision de classement définitive qui interviendrait est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif.

  1. La question de la qualification d’acte préparatoire de la proposition ministérielle de classementTraditionnellement, il était considéré que la proposition de classement émanant du Ministre était à considérer comme une simple décision préalable, non susceptible d’être attaquée par l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif.

Il est en effet généralement admis que seule la décision finale cause grief et que les décisions préparatoires ne sauraient faire l’objet d’un recours afin — notamment — d’éviter de paralyser le processus décisionnel administratif.

L’examen de la jurisprudence des juridictions administratives permet d’illustrer cette approche et il a par exemple été considéré :

– que la délibération communale portant sur la détermination des contours d’un projet de construction, dans le cadre du lancement d’une procédure de marchés public, est un « acte préparatoire et intérimaire » non susceptible de recours (Cour administrative – 5 janvier 2010 – n° 26461C du rôle) ;

– que l’approbation provisoire d’un projet de modification ponctuelle d’un Plan d’Aménagement Général est une simple « mise en orbite » non susceptible de recours à défaut de produire directement des effets juridiques sur les administrés (pour un exemple récent (Tribunal administratif – 20 septembre 2018 – n° 39678 du rôle).

Sous cet angle, le tribunal administratif avait retenu en 2011 que la proposition de classement en monument national, décision considérée comme non définitive, ne pouvait être susceptible d’un recours :

« Force est partant au tribunal de conclure que l’arrêté de proposition du ministre de la Culture ne constitue pas la décision finale en la matière susceptible d’un recours contentieux, mais n’est qu’un acte préparatoire préalable à la décision finale qui ne constitue dès lors qu’une étape dans la procédure d’élaboration de celle-ci. Cette interprétation se base encore sur le fait que l’article 4 de la loi du 18 juillet 1983 ne prévoit qu’une seule voie de recours, à savoir un recours en réformation contre l’acte final, à savoir la décision de classement prise par le gouvernement en conseil. » (Tribunal administratif – 4 avril 2011 – n° 26908 du rôle)

Dans le cadre de la décision qui nous intéresse, en 2017, quelques années après avoir fait l’acquisition d’immeubles sis sur des parcelles contiguës, une société a reçu la notification d’un arrêté ministériel contenant une proposition de classement de ces immeubles en monuments nationaux.

La société a introduit un recours contre cette décision et le tribunal administratif a constaté l’irrecevabilité d’un tel recours, s’appuyant sur sa jurisprudence traditionnelle et prenant en considération les effets conservatoires et provisoires de la proposition de classement :

« (…) S’il est exact qu’en vertu dudit article, tous les effets du classement visés aux articles 9 à 16 de cette même loi s’appliquent de plein droit à l’immeuble concerné à compter du jour où le ministre notifie au propriétaire sa proposition de classement, il n’en reste pas moins que ces effets ne sont que conservatoires et provisoires, de sorte à ou bien être entérinés par la décision de classement finale prise par le gouvernement en conseil, ou bien à prendre fin si ce dernier ne prend pas de décision dans un délai ne pouvant dépasser douze mois à compter de la notification de la proposition ministérielle de classement, étant relevé qu’il est constant en cause qu’entretemps, le gouvernement en conseil a pris un arrêté de classement des immeubles litigieux contre lequel la société … a également intenté un recours contentieux dans le cadre duquel elle peut valablement faire valoir ses contestations en relation avec la motivation à la base du classement litigieux.

Il suit des développements qui précèdent que le recours subsidiaire en annulation dirigé contre l’arrêté du ministre de la Culture du 30 mars 2017 proposant les immeubles sis …, à … au classement comme monument national en raison de leur intérêt historique, architectural et esthétique est à déclarer irrecevable pour ne pas être dirigé contre un acte administratif susceptible de recours. » (Tribunal administratif – 11 juin 2018 – n° 39639 du rôle)

 

Dans son arrêt rendu le 6 novembre 2018, les magistrats de la Cour administrative ont décidé de réformer cette décision en s’attachant aux effets de la proposition de classement qui vont au-delà d’un simple acte préparatoire :

« Sous ce seul angle de vue, l’on pourrait qualifier la proposition de classement en tant qu’acte préparatoire si précisément cet acte n’était pas revêtu des effets précis et dirimants prévu à l’article 5 de la même loi.

Il découle de l’article 5 prérelaté que durant une période ne pouvant dépasser 12 mois, tous les effets du classement lui-même, tels que visés aux articles 9 à 15 de la même loi, s’appliquent de plein droit à l’immeuble concerné.

Il est patent que l’article 5 en question fait revêtir la proposition de classement des mêmes effets qu’un classement proprement dit pendant la période maximale de 12 mois dans l’hypothèse vérifiée d’une contestation de la part du propriétaire concerné.

Il découle directement de ce simple constat que la proposition de classement au sens des articles 4 et 5 de la loi du 18 juillet 1983 ne s’assimile nullement à un simple acte préparatoire, mais se rapproche éminemment du classement proprement dit dans la mesure où la loi elle-même fait revêtir la proposition de classement des mêmes effets que le classement proprement dit

(…)
La proposition de classement en question, telle que prévue par lesdits articles 4 et 5, s’analyse éminemment en une décision administrative individuelle et fait sans conteste aucun grief au propriétaire concerné dans la mesure où il conteste le classement projeté.
Même si les effets de cette proposition sont limités dans le temps, ils n’en font pas moins grief à l’administré affecté.

Par réformation du jugement dont appel le recours de la société … est à déclarer recevable sous l’aspect de l’acte administratif faisant grief. » (Cour administrative – 6 novembre 2018 – n° 41339C)

Nonobstant l’intérêt de pouvoir mieux cerner l’analyse des juridictions administratives au niveau de la qualification d’acte préparatoire, cette décision permet d’ouvrir la voie à des actions dirigées immédiatement contre la proposition ministérielle, sans devoir se placer dans l’attente forcée d’une décision de confirmation pouvant intervenir jusqu’à douze mois après ce premier acte.

Pour être complet, il convient de noter que dans cette affaire, une décision finale de classement a été prise et la société requérante a également initié un recours contre cette dernière décision.

La Cour administrative ayant renvoyé le dossier au tribunal, suite au constat du caractère recevable du recours à l’encontre de la proposition ministérielle, il sera intéressant de suivre cette affaire pour examiner si, en cas d’annulation de l’arrêté ministériel, la décision incidente de classement tombera avec, ou si le tribunal administratif retiendra une indépendance entre les décisions intervenues successivement